Trái phiếu PPP: Hoàn thiện cơ chế huy động vốn cho hạ tầng

Từng bước hoàn thiện hành lang pháp lý

Trong bối cảnh nhu cầu vốn cho đầu tư hạ tầng ngày càng gia tăng, dự thảo Nghị định về phát hành trái phiếu ra công chúng của doanh nghiệp dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) được kỳ vọng góp phần hoàn thiện thêm kênh huy động vốn trung và dài hạn cho các dự án hạ tầng. Dự thảo không chỉ tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động phát hành trái phiếu của doanh nghiệp dự án PPP mà còn cho thấy định hướng mở rộng vai trò của thị trường vốn trong tài trợ phát triển hạ tầng giai đoạn tới.

Việc góp ý cho dự thảo cần được đặt trong tổng thể khuôn khổ pháp lý liên quan đến hoạt động PPP, thay vì chỉ xem xét riêng các quy định về phát hành trái phiếu. Hiện nay, hệ thống pháp luật cho lĩnh vực này bao gồm Luật PPP số 64/2020/QH14, Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Nghị định 312/2025/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính dự án PPP cùng nhiều quy định liên quan đến đầu tư công, quản lý vốn nhà nước và phát triển thị trường vốn. Các văn bản hiện hành cũng đã có quy định về phát hành trái phiếu riêng lẻ đối với doanh nghiệp PPP.

Việc phát triển thị trường trái phiếu PPP được kỳ vọng góp phần hoàn thiện kênh huy động vốn trung và dài hạn cho các dự án hạ tầng. Ảnh: Đức Thanh

Trong tổng thể đó, dự thảo Nghị định về phát hành trái phiếu doanh nghiệp PPP được xem là bước tiếp theo nhằm cụ thể hóa cơ chế huy động vốn cho các dự án hạ tầng. Các quy định về điều kiện phát hành, bảo lãnh thanh toán, quản lý dòng tiền hay xếp hạng tín nhiệm cần được nhìn nhận trong mối liên hệ với cơ chế chia sẻ rủi ro của dự án PPP, chính sách hỗ trợ của Nhà nước và định hướng phát triển thị trường vốn dài hạn.

Thực tế, Việt Nam đã có cách tiếp cận nghiêm túc đối với khuôn khổ pháp lý PPP thay vì quy định phân tán ở nhiều văn bản khác nhau. Luật PPP năm 2020 quy định tương đối rõ về các hình thức hợp đồng, quy trình đề xuất, thẩm định, lựa chọn nhà đầu tư và giám sát thực hiện dự án. Đồng thời, luật cũng đưa ra nhiều cơ chế hỗ trợ nhằm nâng cao tính khả thi của dự án như bảo đảm quyền tiếp cận đất đai, tài sản công, bảo đảm an ninh trật tự và cho phép doanh nghiệp dự án thế chấp quyền kinh doanh công trình để huy động vốn.

Đáng chú ý, Luật PPP cũng quy định cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu giữa Nhà nước và doanh nghiệp PPP trong trường hợp doanh thu thực tế chênh lệch lớn so với phương án tài chính do thay đổi quy hoạch hoặc chính sách. Đây được xem là một trong những cơ chế hỗ trợ nhằm góp phần giảm bớt rủi ro cho nhà đầu tư và nâng cao tính ổn định của phương án tài chính dự án.

Bên cạnh đó, Quyết định 1726/QĐ-TTg ngày 29/12/2023 phê duyệt Chiến lược phát triển thị trường chứng khoán đến năm 2030 cũng xác định mục tiêu phát triển các sản phẩm trái phiếu doanh nghiệp cho dự án PPP nhằm thúc đẩy huy động vốn cho đầu tư hạ tầng. Điều này cho thấy định hướng phát triển thị trường vốn cho hạ tầng đã được đặt ra trong chiến lược dài hạn.

Trong bối cảnh đó, dự thảo Nghị định về phát hành trái phiếu doanh nghiệp PPP đóng vai trò cầu nối giữa dự án hạ tầng và thị trường vốn. Một trong những điểm đáng chú ý của dự thảo là việc điều chỉnh điều kiện phát hành theo hướng phù hợp hơn với đặc thù doanh nghiệp dự án PPP. Theo đó, dự thảo không còn đặt nặng các tiêu chí về thời gian hoạt động hoặc lợi nhuận lịch sử như doanh nghiệp thông thường mà chuyển trọng tâm sang tính pháp lý của hợp đồng PPP, giới hạn vay vốn và cơ chế bảo đảm thanh toán.

Mở rộng nền tảng cho thị trường vốn

Song song với đó, dự thảo cũng bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường bảo vệ nhà đầu tư như yêu cầu bảo lãnh thanh toán của ngân hàng đối với trái phiếu phát hành trong giai đoạn xây dựng; quy định về công bố thông tin, quản lý tài khoản chuyên biệt và chi trả cổ tức. Dự thảo đồng thời đưa vào một số thông lệ quốc tế như yêu cầu xếp hạng tín nhiệm đối với trái phiếu PPP và cơ chế đại diện người sở hữu trái phiếu ngay từ thời điểm phát hành.

Những quy định này góp phần hình thành cơ chế kiểm soát rủi ro phù hợp với thị trường đang phát triển như Việt Nam, nơi yêu cầu về minh bạch thông tin và kỷ luật tài chính ngày càng được chú trọng. Tuy nhiên, dự thảo hiện chưa đề cập đến các chính sách ưu đãi nhằm khuyến khích nhà đầu tư tham gia thị trường trái phiếu PPP, cũng như các cơ chế nâng cao tín nhiệm hoặc chia sẻ rủi ro cho tổ chức phát hành và nhà đầu tư.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều quốc gia đã kết hợp giữa khuôn khổ pháp lý và các cơ chế hỗ trợ tài chính nhằm phát triển thị trường vốn cho hạ tầng. Indonesia là một ví dụ khi thành lập Quỹ bảo lãnh hạ tầng Indonesia (IIGF) để cung cấp bảo lãnh cho các nghĩa vụ tài chính của cơ quan nhà nước trong dự án PPP. Bên cạnh đó, nước này cũng triển khai cơ chế hỗ trợ tài chính trực tiếp nhằm nâng cao tính khả thi cho một số dự án hạ tầng. Tại một số quốc gia ASEAN như Singapore, Malaysia và Thái Lan, các chương trình ưu đãi thuế đối với nhà đầu tư vào trái phiếu hạ tầng cũng được triển khai nhằm mở rộng nguồn vốn dài hạn cho thị trường.

Đối với Việt Nam, việc phát triển thị trường trái phiếu PPP cũng cần được xem xét trong mối liên hệ với khả năng cung cấp tín dụng và bảo lãnh của hệ thống ngân hàng. Theo phân tích của VIS Rating, việc áp dụng lộ trình đối với chỉ số tổng tín dụng trên tiền gửi (CDR) theo dự thảo thông tư thay thế Thông tư 22/2019/TT-NHNN có thể ảnh hưởng đến khả năng mở rộng bảo lãnh hoặc cấp tín dụng mới của một số ngân hàng nếu tham gia sâu vào hoạt động bảo lãnh trái phiếu PPP.

Trong bối cảnh nhu cầu vốn cho các dự án hạ tầng giai đoạn 2025 – 2030 được dự báo ở mức lớn, bao gồm các dự án cao tốc, đường sắt tốc độ cao và năng lượng, vai trò của thị trường vốn và dòng vốn tư nhân được đánh giá sẽ ngày càng quan trọng. Các phân tích từ VIS Rating cũng cho thấy rằng việc mở rộng tiếp cận nhà đầu tư nước ngoài có thể trở thành xu hướng khi nhu cầu vốn dài hạn vượt quá khả năng hấp thụ của thị trường trong nước.

Dù vậy, yếu tố cốt lõi đối với thị trường trái phiếu PPP vẫn là chất lượng dự án, tính minh bạch của dòng tiền và cơ chế quản trị rủi ro. Có thể thấy, dự thảo Nghị định về phát hành trái phiếu doanh nghiệp PPP là bước đi quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ sinh thái tài chính cho đầu tư hạ tầng tại Việt Nam. Với việc bổ sung các quy định phù hợp hơn với đặc thù doanh nghiệp dự án, tăng cường minh bạch và bảo vệ nhà đầu tư, dự thảo được kỳ vọng sẽ góp phần mở rộng kênh huy động vốn trung và dài hạn cho các dự án PPP trong thời gian tới.